A Extinção e Recriação da Agência de Regulação de Porto Velho: uma Violação aos Princípios da Impessoalidade e da Moralidade Administrativa

dalmoroumie
2 de jun.
8 min de leitura

Por Roumiê & Amaral Advocacia e Consultoria

Introdução

O Município de Porto Velho, em decisão recente, extinguiu a Agência Reguladora de Serviços Públicos de Porto Velho (ARPV) e, apenas quatro meses depois, recriou a mesma entidade, com igual finalidade e estrutura. A medida, embora revestida de aparente legalidade formal, evidencia um claro desvio de finalidade: destituir a diretoria colegiada legitimamente empossada, cujos membros detinham mandato com estabilidade legal, e permitir ao atual gestor realizar suas próprias indicações, empossando “gente nossa” na diretoria da Autarquia.

Neste artigo, analisamos criticamente a decisão, sob a perspectiva jurídico-administrativa, destacando a violação aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa, bem como os riscos que essa conduta representa para o modelo regulatório brasileiro.

O Modelo de Agências Reguladoras e Suas Garantias Institucionais

As agências reguladoras, que têm a natureza jurídica de Autarquias Especiais, foram originalmente concebidas para assegurar a regulação técnica, imparcial e estável de setores estratégicos da Administração Pública, especialmente após a internalização pelo Estado da sua própria incapacidade de entregar políticas públicas de qualidade aos seus cidadãos.

Esta onda de privatizações e delegações de serviços públicos se iniciou na Inglaterra de Margareth Tatcher, que adotando as ideias econômicas que mais tarde viriam a se ordenar teoricamente na Teoria do Estado Regulador, efetivou uma expressiva alienação de patrimônio público para a desestatização do Estado Inglês, visando a diminuição do tamanho da máquina pública e o consequente enxugamento dos seus gastos.

Já naquela época, tornou-se evidente a necessidade de eficaz e exemplar regulação do mercado, então colocado na mãos do investidor privado, posto estar em jogo óbvios interesses econômicos: de um lado a maximização de lucro e minimização de custos e, de outro, a concessão de serviços públicos essenciais, tornando os usuários, muitas vezes, figuras decorativas de uma prática capitalista pouco sensível à conceitos como universalização, eficiência e modicidade tarifária.

Este modelo regulatório se disseminou pelo mundo, em especial em países que adotaram as chamadas “Sociais Democracias", e se implantou com maior velocidade no Brasil após os Governos de Fernando Collor de Mello (1990-1992) e de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), quando foram efetivamente privatizados os sistemas de telefonia, rodovias, bancos estaduais e empresas de energia. Foi o maior movimento de privatização de empresas do Brasil, que entregou à iniciativa privada serviços públicos essenciais e, concomitantemente, fez florescer os agentes reguladores em nosso ambiente jurídico.

Conforme destaca Sérgio Guerra (2015), no livro Teoria do Estado Regulador, em referência a este período inicial:

Naquela fase, a segregação de competências entre a Administração Pública direta e a indireta para a regulação autônoma de utilidades públicas estratégicas (telefonia, energia elétrica etc.), apresentou-se como sendo fundamental para: (i) criar um ambiente propício à segurança jurídica dos contratos com o Estado e atração de capital privado (notadamente estrangeiro); e (ii) descentralizar a governança estatal sob temas complexos e preponderantemente técnicos, emprestando-lhes certa previsibilidade e tornando-as menos suscetíveis aos embates e interesses políticos/partidários típicos das rotinas do Congresso Nacional.

Datam desta época o nascimento das agências reguladoras federais e, por consequência, de todo o modelo regulatório do País, que busca, constantemente, critérios para garantia de sua independência, imparcialidade, eficiência, justiça e modicidade tarifária. Este modelo equilibra-se, fundamentalmente, em três pilares essenciais de interesses: os públicos (Poder Concedente), os particulares (Concessionárias) e o interesse consistente na garantia de defesa da parte hipossuficiente da relação (usuário), tornando a atividade regulatória necessariamente apartidária, apolítica, autônoma e, acima de tudo, estável, sob o prisma da segurança jurídica.

É a difícil arte de igualar os iguais e desigualar os desiguais, aplicadas a um ambiente de mercado, que somente poderá ser alcançado pelas implementação inarredável das garantias caracteristicamente conferidas às Autarquias Especiais, de modo a possibilitar o exercício de sua hercúlea missão e alcance das metas idealizadas pela sociedade.

Definitivamente, regulação não é um conceito isolado, tampouco recentemente criado. Há todo um universo que torna a atividade regulatória complexa, em terreno bastante árido àqueles que nela se aventuram. Regulação não é para amadores.

Como bem destaca o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) em seu Manual Básico das Agências Reguladoras, estas entidades:

São autarquias de regime especial, caracterizadas pela estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e poder normativo, garantias essenciais para a imparcialidade e a eficácia da regulação.

A autonomia administrativa e decisória das agências constitui condição indispensável para assegurar a neutralidade técnica — e evitar ingerências político-partidárias — que comprometam o interesse público e a segurança jurídica.

A Extinção e Recriação da ARPV: um Caso de Desvio de Finalidade

No caso de Porto Velho, não há qualquer evidência de necessidade administrativa ou interesse público relevante que justificasse a extinção da ARPV e sua recriação em tão curto período de tempo. Pelo contrário, a medida evidencia uma finalidade meramente política: destituir os dirigentes indicados pela gestão anterior, substituindo-os por novos nomes alinhados à gestão atual.

Este tipo de expediente é expressamente reprovado pela doutrina especializada. Como pontua com precisão Marcos Jurena Villela Souto (1999):

De qualquer sorte, a extinção de agências reguladoras não pode ser exercida em desacordo com os princípios inerentes à Administração Pública, em especial, os da impessoalidade e da moralidade. Não se pode extinguir uma agência reguladora, por exemplo, pelo fato de seus conselheiros terem investidura inicial pelo anterior governante, de modo a que o sucessor não possa, em seu mandato, fazer novas investiduras. Dentro do mesmo exemplo, seria imoral a ampliação do número de vagas apenas para viabilizar tal capricho político.

A autonomia reforçada das agências reguladoras não é um elemento acessório, mas estrutural, e sua violação fragiliza a credibilidade da regulação, afugenta investimentos e compromete a continuidade dos serviços públicos regulados, sobretudo em um cenário de juventude das instituições de um Ente Federativo recém criado, como é nosso Estado de Rondônia, ainda visto com desconfiança no específico mercado submetido à necessidade de regulação. Diz Sérgio Guerra, no livro anteriormente mencionado:

Diante das características dessas novas autarquias brasileiras, e se não há dúvidas de o modelo de agencificação nacional está próximo ao sistema de agências reguladoras independentes dos Estados Unidos da América, justifica-se a realização de pesquisas sobre o sesquicentenário modelo norte-americano, de viés progressista, sob a ótica comparada. Tendo passado por diversas fases durante a sua história republicana, o longevo modelo de agencificação estadunidense é muito rico, contendo elementos que podem contribuir no aclaramentto de certas incompreensões sobre o padrão regulatório brasileiro.

A se perpetrar a conduta, à revelia de pronunciamento dos órgãos de controle externo e de controle da gestão pública, os Poderes da República em nosso Município darão clara sinalização à gestores de todo o País, que entenderão que não existem limites à sua atuação discricionária, mesmo que contrários à ordem jurídica estabelecida e consagrada na Constituição Federal, bastando, para captura e exercício de controle político de uma agência reguladora, que se siga a receita de bolo elaborada e executada pela Administração Municipal de Porto Velho.

Doutrina e Jurisprudência: a Defesa da Autonomia e da Estabilidade

O respeito à autonomia e à estabilidade dos dirigentes das agências reguladoras é amplamente consagrado na doutrina e na jurisprudência pátrias.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que a estabilidade dos dirigentes visa justamente “assegurar a neutralidade técnica da regulação, afastando ingerências políticas indevidas” (Direito Administrativo, 2022).

Na mesma linha, Marçal Justen Filho adverte que:

A autonomia das agências visa garantir a regulação como um processo estável, previsível e despolitizado, essencial para atrair investimentos e assegurar a continuidade e a qualidade dos serviços públicos (Comentários à Lei de Concessões, 2020).

Notadamente, é essencial às Agências Reguladoras a independência ou “autonomia reforçada”, na expressão de Alexandre Santos Aragão (2013). Como bem destaca o autor, “não é qualquer autonomia que caracteriza as agências reguladoras, mas apenas aquela reforçada, sobretudo, pela vedação de exoneração ad nutum dos seus dirigentes”.

No âmbito jurisprudencial, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a autonomia das agências reguladoras é garantia institucional necessária à sua missão pública. No julgamento da ADI 6.033/DF, o STF reconheceu que:

As agências reguladoras independentes são autarquias de regime especial, caracterizadas por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo, estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. Esse regime especial foi concebido para lhes assegurar independência e isenção no desempenho de suas funções normativas, fiscalizatórias e sancionatórias. (STF, ADI 6.033, Rel. Min. Luiz Roberto Barroso).

Além disso, há que se ter em mente que o princípio da moralidade administrativa atua como limite objetivo ao exercício da discricionariedade, impedindo que ela se transforme em arbitrariedade ou instrumento de perseguição política, levando a gestão da coisa pública a agir de acordo com as vontades e emoções da autoridade legalmente investida no exercício da função pública, como é o caso submetido às considerações deste artigo.

As Consequências Jurídicas e Administrativas da Decisão

A extinção da ARPV e sua imediata recriação, sem fundamento em interesse público relevante, implica:

Violação ao princípio da impessoalidade, ao permitir que a estrutura regulatória seja manipulada conforme interesses políticos momentâneos.
Ofensa à moralidade administrativa, ao instrumentalizar o Poder Legislativo e sua atividade legiferante como meio de afastamento de dirigentes legalmente investidos e a quem se conferiu mandato.
Comprometimento da segurança jurídica e da estabilidade regulatória, prejudicando a confiança dos investidores e a continuidade eficiente da prestação de serviços públicos.
Violaçãos dos princípios fundamentais da governança regulatória, notadamente, a autonomia e a independência da Entidade Reguladora.
Prejuízo ao interesse público, que exige regulação técnica, estável e despolitizada.

Nunca é demais lembrar que o Município de Porto Velho figura tristemente no ranking dos piores municípios do País na prestação dos serviços de saneamento básico, com oferta de serviços públicos sequer minimamente capazes de reduzir endemias e/ou diminuir as carências sociais derivadas. São dados do Instituto Trata Brasil, de 2025, que informa:

Assim, qualquer tentativa que busque inviabilizar a atividade de uma Entidade Municipal Independente, criada para colaborar com as tentativas de reversão deste cenário, há que ser entendida como verdadeiro atentado ao princípio da continuidade administrativa, em especial, e aos demais princípios da Administração Pública, tornando necessária e exemplar as ações para combate ao desvio de finalidade.

Considerações Finais

A decisão do Município de Porto Velho de extinguir e recriar a Agência Reguladora da capital em tão curto espaço de tempo, sem motivação pública consistente, representa um preocupante precedente de instrumentalização político-partidária de instituições regulatórias que deveriam ser independentes e técnicas.

Como bem advertiu Marcos Jurena Villela Souto, não se pode admitir a extinção de agências reguladoras como artifício para substituir dirigentes vinculados a governos anteriores. Essa prática viola a moralidade administrativa, compromete a confiança nas instituições e enfraquece os princípios de governça regulatória e o modelo que o Brasil vem buscando consolidar nas últimas décadas.

A autonomia reforçada, a estabilidade e a impessoalidade devem ser preservadas como garantias institucionais indispensáveis à boa governança e ao fortalecimento do Estado Democrático de Direito.

A questão, ainda não encerrada no Município de Porto Velho - e já submetida ao crivo do Poder Judiciário e dos Órgãos de Controle - repercute inevitavelmente no Brasil e no Mundo, sobretudo por seu ineditismo e flagrante ataque ao modelo regulatório, ora entendido como Política de Estado, tipicamente conceituada como medida que não pode ser substituída, alterada ou extinta com as mudanças de governo ou de gestão, a cada novo mandato eletivo.

Referências

ARAGÃO, Alexandre Santos. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2013
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2022.
GUERRA, Sérgio. Aperfeiçoando a regulação brasileira por agências: quais lições podem ser extraídas do sesquicentenário modelo norte-americano? In: GUERRA, Sérgio (org.). Teoria do Estado Regulador. Curitiba: Juruá, 2015. p. 13-105.
INSTITUTO TRATA BRASIL. Ranking do Saneamento 2025. São Paulo, 2025. Disponível em: https://tratabrasil.org.br/wp-content/uploads/2024/04/Release-Ranking-do-Saneamento-de-2024-TRATA-BRASIL-GO-ASSOCIADOS-V2.pdf. Acesso em: 29 maio 2025.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Concessões de Serviço Público. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020.
MUNICÍPIO DE PORTO VELHO. Lei Complementar Municipal n.º 1.000, de 2025.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Agências Reguladoras. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 216, p. 125-162, abr./jun. 1999.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. De qualquer sorte, a extinção de agências reguladoras não pode ser exercida em desacordo com os princípios inerentes à Administração Pública… In: Agências Reguladoras. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 216, p. 125-162, abr./jun. 1999.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 6.033. Rel. Min. Luiz Roberto Barroso, julgamento em 06 de março de 2023. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 16 mar. 2023.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Manual Básico das Agências Reguladoras. São Paulo: TCE-SP, 2016.