A Incompatibilidade Estrutural entre as Atividades de Regulação/Fiscalização e Promoção do Desenvolvimento: Reflexões a partir da ARDPV de Porto Velho

Introdução

A recriação da Agência Reguladora dos Serviços Públicos Delegados e de Desenvolvimento do Município de Porto Velho – ARDPV, por meio da Lei Complementar Municipal n.º 1.013/2025, inova ao acumular em uma mesma entidade funções tradicionalmente consideradas de natureza diversa e potencialmente conflitantes: regulação/fiscalização e fomento ao desenvolvimento econômico. Esse modelo suscita relevantes reflexões sobre os riscos de comprometimento da imparcialidade, eficiência e legitimidade da ação regulatória.

Este artigo busca analisar criticamente a (in)compatibilidade entre essas funções, situando o caso no debate teórico e prático mais amplo sobre a estruturação das agências reguladoras.

1. A natureza das funções de regulação e desenvolvimento

A regulação é caracterizada pela imposição de normas, fiscalização e aplicação de sanções, com vistas à proteção do interesse público, à correção de falhas de mercado e à garantia da qualidade e modicidade dos serviços públicos. Tais atividades exigem da entidade reguladora uma postura de neutralidade, isenção e tecnicidade.

Por outro lado, o fomento ao desenvolvimento envolve atividades proativas de atração de investimentos, estímulo à instalação de empresas, promoção de parcerias público-privadas, fortalecimento do ambiente de negócios e incentivo à inovação. Essa dimensão requer uma atuação articulada com o setor privado e orientada pela busca do crescimento econômico.

Portanto, são funções que, embora complementares na visão do desenvolvimento integrado, possuem naturezas institucionais e éticas distintas: a primeira tende à contenção e à fiscalização; a segunda, ao estímulo e à promoção.

2. O risco de incompatibilidade e captura regulatória

A junção dessas funções em uma mesma entidade cria um campo fértil para conflitos de interesse. A literatura sobre agências reguladoras (por exemplo, Bernard Schwartz, Giandomenico Majone) adverte para os riscos da chamada “captura regulatória”: situação em que o regulador passa a atuar em benefício dos interesses privados regulados, em detrimento do interesse público.

Quando a mesma instituição que fiscaliza o cumprimento das obrigações legais e contratuais também atua para atrair e estimular os investimentos das empresas reguladas, surgem riscos significativos, tais como:

• Leniência na fiscalização: temor de afastar investidores;

• Conflito de prioridades: concessão de privilégios à projetos de desenvolvimento em detrimento do rigor regulatório;

• Perda de credibilidade: percepção de falta de isenção e imparcialidade;

• Assimetria de informação: excessiva proximidade com os agentes privados.

3. O modelo adotado pela ARDPV: tentativa de mitigação dos riscos

A Lei Complementar Municipal n.º 1.013/2025 concentra na ARDPV uma gama extensa de competências, abrangendo desde a regulação e fiscalização dos serviços públicos delegados até a formulação e execução de políticas de desenvolvimento econômico, territorial e social.

O legislador tentou mitigar o risco de conflitos por meio de divisão interna de competências em diretorias distintas:

• Diretoria de Regulação Econômica e Tarifária (DRET);

• Diretoria Técnica e Operacional (DTO);

• Diretoria de Desenvolvimento e Sustentabilidade.

Além disso, criou mecanismos de controle e transparência: Ouvidoria, Controle Interno, Conselho Regulatório e Conselho de Desenvolvimento.

Contudo, tais medidas são insuficientes para afastar completamente o risco, pois permanecem sob a mesma estrutura institucional, sujeitas às mesmas orientações estratégicas e ao mesmo corpo diretivo.

4. O padrão internacional e as boas práticas regulatórias

No âmbito internacional e nacional, a tendência é pela separação estrutural das funções de regulação e fomento.

Organismos como a OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) recomendam que as agências reguladoras sejam independentes, com mandato exclusivo para regular e fiscalizar, evitando acúmulo de funções que possam comprometer a sua imparcialidade.

No Brasil, o modelo federal das agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANS) reforça a ideia de que a função regulatória deve ser autônoma e especializada, distante das pressões típicas das políticas de desenvolvimento.

Assim, a concentração funcional prevista na ARDPV não se coaduna com as boas práticas internacionais, representando um modelo institucional mais vulnerável à captura e aos conflitos de interesse.

5. Consequências jurídicas e institucionais da acumulação funcional

A acumulação de funções de regulação/fiscalização e fomento ao desenvolvimento pode acarretar as seguintes consequências negativas:

• Insegurança jurídica: decisões regulatórias podem ser contestadas por falta de imparcialidade.

• Perda de eficiência regulatória: dificuldade em manter padrões técnicos rigorosos.

• Erosão da confiança pública: percepção de que a agência favorece interesses privados.

• Risco de judicialização: aumento das demandas judiciais contra atos administrativos da agência.

Por outro lado, defensores do modelo integrado argumentam que ele promove uma visão holística e estratégica do desenvolvimento, reduzindo a fragmentação administrativa e potencializando sinergias entre as políticas públicas.

6. Alternativas institucionais: separação ou reforço das barreiras internas?

Diante dos riscos apontados, duas alternativas institucionais são possíveis:

• Separação completa: criação de uma entidade autônoma exclusivamente para a promoção do desenvolvimento, deixando a ARDPV restrita à regulação e fiscalização.

• Fortalecimento das barreiras internas: caso a manutenção da acumulação funcional seja mantida, é imprescindível reforçar as salvaguardas, como:

  
  

  a) Criação de Códigos de Conduta específicos;

  
  

  b) Estabelecimento de barreiras éticas e procedimentais entre as diretorias;

  
  

  c) Garantia de transparência plena nas decisões de ambas as funções; e,

  
  

  d) Reforço na composição e atuação efetiva dos órgãos de controle social.

Conclusão

A análise da ARDPV evidencia os desafios de compatibilizar, sob uma mesma estrutura institucional, as funções de regulação/fiscalização e promoção do desenvolvimento. Embora a proposta de integração possa sugerir ganhos de eficiência e visão estratégica, ela colide com as melhores práticas internacionais de governança regulatória e expõe a entidade a riscos significativos de conflito de interesses e captura.

Assim, recomenda-se a reflexão crítica sobre o modelo adotado, com vistas à sua eventual revisão ou aperfeiçoamento, assegurando que a ação regulatória permaneça orientada exclusivamente pela proteção do interesse público e pela garantia da imparcialidade.

Porto Velho, 2025.

Autores:

Dalmo Luiz Roumiê da Silveira - OAB 93.126/MG

Alan Almeida do Amaral - OAB 12.551/RO