O Princípio da Reserva Legal na Estruturação Administrativa Municipal: O Caso da Lei Complementar n.º 1.000/2025 de Porto Velho

Resumo: O presente artigo analisa as implicações jurídicas decorrentes da edição da Lei Complementar nº 1000/2025 pelo Município de Porto Velho, que revogou a estrutura administrativa e os cargos comissionados anteriormente definidos em leis específicas, delegando a regulamentação de aspectos essenciais ao Poder Executivo. Examina-se a controvérsia à luz do princípio da reserva legal, da separação dos poderes e da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, destacando os riscos institucionais e as perspectivas para a gestão pública municipal.

1. Introdução

O princípio da reserva legal é a materialização de um dos pilares do regime jurídico-administrativo brasileiro, consagrando a exigência inarredável de que determinadas matérias sejam disciplinadas por lei formal, juridicamente cumpridora dos requisitos essenciais inerentes ao processo legislativo, no âmbito do Poder competente, e não por atos normativos infralegais. A criação de cargos públicos e a definição da estrutura administrativa são exemplos clássicos dessa exigência, prevista expressamente no art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal, sobretudo se considerarmos a expressão literal da Carta Magna.

Em 07 de janeiro de 2025, o Município de Porto Velho editou a Lei Complementar n.º 1000, com o objetivo declarado de modernizar sua estrutura administrativa. Contudo, a norma gerou ampla controvérsia ao revogar integralmente as Leis Complementares Municipais n.º 882 e 883, de 2022 — que detalhavam em minúcias a estrutura organizacional de cada unidade setorial e seus respectivos organogramas, assim como as atribuições e funções dos cargos comissionados então existentes —, sem apresentar novos parâmetros legais, remetendo tais definições a decretos regulamentares do Chefe do Executivo.

Para fins de registro, impende destacar que os antigos regramentos legislativos (LC 882 e 883) vieram como decorrência de sucessivas recomendações da Corte de Contas do Estado de Rondônia e do Ministério Público local, que tinham como objetivo sanar crônico problema da Administração Municipal da Capital, que se revela sob o aspecto da desorganização administrativa e imprecisão no número de cargos comissionados existentes, aqui considerados como aqueles destinados à chefia, assessoramento e/ou direção. 

2. A Nova Estrutura Administrativa de Porto Velho: Modernização ou Inconstitucionalidade?

A Lei Complementar Municipal n.º 1.000/2025 estabeleceu apenas a organização básica dos órgãos da Administração Direta e Indireta, criando nova codificação para cargos em comissão, remetendo o detalhamento das unidades administrativas, nomenclaturas, quantitativos e atribuições à regulamentação infralegal, conforme previsto no art. 1º, §1º, do diploma legal mencionado.

Tal modelo contrasta com o sistema anteriormente vigente, baseado na LC n.º 882/2022, que definia a estrutura organizacional de forma minuciosa, e na LC n.º 883/2022, que fixava a simbologia, remuneração e quantidade dos cargos comissionados.

De acordo com pareceres técnicos e denúncias protocoladas no Tribunal de Contas do Estado de Rondônia (TCE-RO) e no Ministério Público (MP-RO), a ausência desses elementos na nova lei configura violação ao princípio da reserva legal e à simetria constitucional exigida para criação, modificação e extinção de cargos e setores em órgãos públicos.

3. O Princípio da Reserva Legal e a Separação dos Poderes

Conforme o art. 37, incisos II e V, da Constituição da República, a criação de cargos públicos e a estruturação da administração pública exigem lei formal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é pacífica nesse sentido, conforme consagrado na Súmula Vinculante n.º 43 e no julgamento do Tema 1010 da Repercussão Geral, que fixou as seguintes teses:

"A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, devendo suas atribuições estar descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os institui."

A delegação genérica para que o Poder Executivo discipline, por decreto, aspectos estruturantes da administração, como cargos, órgãos e competências, viola não apenas o princípio da reserva legal, mas também a separação dos poderes, ao conferir ao Executivo competência legislativa que a Constituição atribui exclusivamente ao Legislativo.

4. Os Riscos Institucionais do Governo por Decreto

A substituição de um modelo legislativo detalhado por uma regulamentação essencialmente infralegal pode resultar em grave vulneração à segurança jurídica e à transparência administrativa, possibilitando ao Poder Executivo que "governe por decreto", promovendo alterações estruturais sem o devido controle legislativo e externo, enfraquecendo a própria atividade parlamentar e os princípios da segurança jurídica e continuidade administrativa.

A edição do Decreto Municipal n.º 20.837/2025, que prorrogou o prazo para a regulamentação da estrutura administrativa para o dia 08.07.2025, ilustra essa dinâmica, demonstrando a tendência de postergar indefinidamente a definição legal dos elementos essenciais da organização administrativa, sujeitando a administração pública a riscos quanto à potencial deslegitimação dos atos administrativos até então praticados, pela inexistência de regramento ou edição em prazo posterior ao estampado em lei.

5. Elementos comparativos

Diz  Mensagem n.º 02/2025 que encaminha o Projeto de Lei n.º 01 de 03 de janeiro de 2025, que “Estabelece a organização básica dos órgãos da Administração Direta e Indireta da Prefeitura do Município de Porto Velho; cria nova codificação, nomenclaturas е atribuições dos cargos em comissão e dá outras providências” que:

Para combater os problemas identificados, o Poder Executivo Municipal, por meio do Projeto de Lei em tela, propõe um modelo que melhor se adapta ao contexto portovelhense e que foi inspirado nas melhores práticas adotadas por outros entes, a exemplo do Governo Federal (Lei nº 14.600/2023), de Governos Estaduais (Paraná Lei 21.352/2023, São Paulo Lei 1.395/2023) e de Governos Municipais (Belo Horizonte Lei 177/2024, Goiânia Lei Complementar 23/2024 e Florianópolis Lei Complementar 736/2023, Curitiba Lei 15.461/2024 e Rio de Janeiro Lei 8.058/2023). 

A afirmação, como veremos, não é totalmente verdadeira e não se coaduna com a análise técnico-jurídica da Lei Complementar Municipal n.º 1000/2025, ora debatida neste artigo, revelando-se no mínimo imprecisa e incompleta.

As legislações mencionadas — como as reformas administrativas do Governo Federal (Lei nº 14.600/2023) e de estados e municípios —, ainda que tenham buscado modernizar e flexibilizar a estrutura administrativa, não deixaram de prever em lei formal elementos essenciais atinentes principalmente à compartimentação das células básicas estrutura das Unidades Setoriais, não se conferindo em nenhuma dessas legislações, a remessa da estrutura administrativa exclusivamente à regulamentação infralegal (Decretos), como ocorreu em Porto Velho.

Vejamos:

Diz o artigo 50 da Lei Federal n.º 14.600, de 19 de junho de 2023 que:

Das Unidades Comuns à Estrutura Básica dos Ministérios

Art. 50. A estrutura básica de cada Ministério deve prever, no mínimo:

I - Gabinete do Ministro;

II - Secretaria-Executiva, exceto no Ministério da Defesa e no Ministério das Relações Exteriores;

III - Consultoria Jurídica;

IV - Ouvidoria; e

V - Secretarias.

Logo, deflui do próprio texto legal que o legislador, apesar de conferir certa margem de discricionariedade ao gestor para a estruturação administrativa que lhe aprouver, retirou desta discricionariedade a possibilidade de compartimentar o Ente Público da forma que melhor entender, reservando para si essa atribuição, que se mostra perfeitamente adequada e consonante com o princípio da separação de poderes, da reserva legal e da segurança jurídica.

Busca-se, aparentemente, não esvair completamente a competência do Poder Legislativo e a simetria legal há de ser respeitada, em todos os níveis de governo.

Em Porto Velho também assim o era, na égide da revogada legislação. Dizia o Artigo 20 da Lei Complementar Municipal n.º 882/2022 que:

Art. 20. Os conceitos básicos da estrutura administrativa e funcional de cada um dos órgãos de Assessoramento e Planejamento, e de Natureza Meio e Fim compreendem, dadas a natureza e nível de atuação, as seguintes unidades funcionais e atividades:

I – SECRETARIAS: unidades administrativas, com ordenação própria e autonomia orçamentária, dirigidas por Secretários, agentes políticos, de livre nomeação e exoneração pelo Prefeito, com auxílio de Subsecretários e/ou Secretários Adjuntos, quando for o caso;

II – COORDENADORIA: unidade setorial dirigida por coordenadores composta de Departamentos, com funções básicas de liderança, organização e coordenação de controle dos resultados da(s) unidade(s) setorial(ais) a ela subordinada(s), promovendo a execução de serviços necessários ao funcionamento regular do órgão que integra e atividades correlatas, bem como o desenvolvimento de atividades específicas junto às suas próprias unidades integrantes;

III – DEPARTAMENTOS: unidade setorial dirigida por Diretores de livre nomeação e exoneração pelo Prefeito, com funções básicas de liderança, organização e coordenação de controle dos resultados em sua área de atuação, articulação e definição de programas e projetos específicos, execução de serviços necessários ao funcionamento regular do órgão que integra e atividades correlatas, bem como o desenvolvimento de atividades específicas junto às divisões que a integram, subordinando-se hierarquicamente à Coordenadoria, quando for o caso;

IV – DIVISÕES: unidade setorial dirigida por Gerentes, de livre nomeação e exoneração pelo Prefeito, representadas por unidades físicas que executam atividades específicas e correlatas dentro do campo de atribuição próprio do Departamento que integram;

V – NÚCLEO: unidade setorial dirigida por Subgerentes, destinada à execução de ações específicas e correlatas ao estabelecimento físico que representam, segundo as orientações e o planejamento definido pela Divisão ao são subordinados; e

VI – ASSESSORIAS: exercidas por assessores de livre exoneração e nomeação do Prefeito, com as funções básicas de coletar subsídios e elementos auxiliares para o desenvolvimento das atividades dos órgãos e desenvolver trabalho específico ou complementar em áreas de conhecimento fora do domínio das equipes permanentes das unidades administrativas ao qual se vinculam.

Evidenciado que a "nova" legislação sequer teve o cuidado de definir os parâmetros mínimos para a estrutura da Administração Municipal, há que se reconhecer que os avanços da antiga legislação foram integralmente perdidos quando da açodada tentativa de desmerecer todas as modernizações pelas quais a legislação municipal fora submetida, tornando, mais uma vez, a continuidade administrativa um princípio usualmente desrespeitado pelo gestor do momento.

A referência à "inspiração" em outras legislações não é suficiente para validar o modelo adotado, nem tampouco significa que se adotou “as melhores práticas”, abusando no Município de Porto Velho a adoção de um modelo que contraria parâmetros constitucionais obrigatórios, especialmente a necessidade de definição legal da sua estrutura administrativa.

6. Ausência das nomenclaturas dos Cargos Públicos

A metodologia para definição da estrutura administrativa do Poder Executivo do Município de Porto Velho acarretará problemas de natureza prática, possíveis de causar embaraços tanto à sua relação institucional (externa) quanto no cotidiano do cidadão portovelhense, que pode encontrar setores e compartimentações díspares nas secretarias que compõem a Prefeitura.

Ao não fixar a estrutura administrativa mínima, o legislador deixou à cargo do gestor municipal a sua definição, por decreto, atribuindo a este um caráter normativo inexistente consubstanciado na criação de unidades e de descrição de cargos de assessoria, direção e chefia ao sabor das conveniências político-administrativas, com possíveis violações à simetria exigível em políticas públicas de âmbito Federal, destinadas ao Município e credenciadoras para a recepção de recursos externos.

Caso exemplar são as diversas estruturas setoriais havidas por simetria nas Secretarias Municipais de Saúde, Educação e Assistência Social que, na sistemática vigente, exige minucioso trabalho técnico para a compatibilização, não se mostrando suficiente o exíguo prazo inicialmente concedido - e já prorrogado - para regulamentação por decreto concedido pela Lei Complementar em análise.

Na prática, pode o Munícipe se deparar com situações esdrúxulas, onde ao se dirigir à sede da Secretaria Municipal de Saúde em busca do Departamento de Atenção Básica em Saúde da Prefeitura pode ser encaminhado à presença do servidor empossado em um DAS-15 ou 16. Não há na Lei nomenclatura dos cargos ou mesmo das estruturas setoriais que podem ser titularizadas por este servidor, fazendo do experimentalismo a regra e da falta de previsão legal pressuposto da insegurança jurídica.

7. As motivações político-administrativas da reforma: análise crítica

A exposição de motivos que acompanhou o Projeto de Lei n.º 01/2025 indicou a necessidade de modernização administrativa, alinhamento às melhores práticas e superação de problemas históricos de desorganização estrutural no Município de Porto Velho.

Todavia, tais justificativas, embora plausíveis, não podem afastar a necessidade de estrita observância aos princípios constitucionais da legalidade e da reserva legal. A busca por eficiência administrativa (art. 37, caput, CF) é valor constitucional relevante, mas não se sobrepõe à exigência de que determinadas matérias, como a definição da estrutura administrativa e dos cargos públicos, sejam disciplinadas por lei formal.

Ademais, a proposta legislativa careceu de um estudo técnico detalhado que demonstrasse as vantagens concretas e mensuráveis da alteração. A ausência desse elemento reforça a percepção de que a reforma pode ter servido mais como instrumento de concentração de poder decisório no âmbito do Executivo, escapando ao controle legislativo tradicional, do que propriamente como medida efetiva de modernização administrativa.

9. Impactos financeiros e orçamentários da nova estrutura: riscos potenciais

A delegação ampla da definição de cargos e unidades administrativas ao Poder Executivo por meio de decretos infralegais cria significativos riscos financeiros e orçamentários, que não foram adequadamente dimensionados no processo legislativo.

A ausência de parâmetros legais explícitos sobre quantitativos, simbologia e remuneração dos cargos dificulta a atuação fiscalizatória da Câmara Municipal e dos órgãos de controle externo, além de comprometer o planejamento orçamentário e financeiro do Município.

Cumpre destacar que o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige a elaboração prévia de estudo de impacto orçamentário e financeiro para qualquer ato que implique aumento de despesa. A inexistência de previsão expressa desse estudo, no caso da LC n.º 1.000/2025, constitui vulnerabilidade relevante, podendo comprometer a sustentabilidade fiscal da administração e gerar consequências para a execução das políticas públicas municipais.

10. Argumentos favoráveis à delegação normativa: exame crítico

Pode-se identificar, em defesa da LC n.º 1.000/2025, argumentos favoráveis à ampla delegação normativa conferida ao Executivo:

a) Flexibilidade administrativa: permitir que o gestor público adeque rapidamente a estrutura organizacional às demandas conjunturais;

b) Desburocratização: evitar o excesso de rigidez normativa que poderia engessar a administração pública;

c) Eficiência na gestão: possibilitar que decisões administrativas sejam tomadas com maior celeridade e autonomia.

Contudo, tais argumentos não se sustentam frente à exigência constitucional de que a criação, extinção e organização de cargos e estruturas administrativas sejam disciplinadas por lei formal, conforme dispõe o art. 37, incisos II e V, da Constituição.

O Supremo Tribunal Federal tem reiterado que a busca por eficiência administrativa deve observar, obrigatoriamente, os limites constitucionais da legalidade e da separação dos poderes, conforme sedimentado na Súmula Vinculante n.º 43 e no Tema 1010 da Repercussão Geral. Assim, a eficiência, embora valor relevante, não pode ser invocada como justificativa para a subversão de princípios estruturantes do Estado de Direito.

12. Consequências jurídicas concretas da delegação infralegal

A opção legislativa pela delegação genérica ao Poder Executivo para definir, por decreto, a estrutura administrativa e os cargos em comissão, sem parâmetros legais específicos, enseja consequências jurídicas relevantes:

a) Risco de nulidade ou anulabilidade de nomeações: cargos criados exclusivamente por decreto, sem respaldo legal, podem ser considerados inconstitucionais, levando à anulação de nomeações e atos administrativos subsequentes.

b) Fragilidade dos atos administrativos: decisões administrativas adotadas por unidades ou servidores não previstos formalmente em lei podem ser objeto de questionamentos judiciais, comprometendo a validade e a segurança dos atos praticados.

c) Responsabilização administrativa: gestores que promovam alterações estruturais sem respaldo legal podem ser responsabilizados por improbidade administrativa, à luz do art. 11 da Lei n.º 8.429/1992, por violação aos princípios da legalidade e da moralidade.

d) Comprometimento de convênios e repasses: a ausência de definição legal da estrutura administrativa pode comprometer a celebração de convênios e o recebimento de repasses de recursos federais ou estaduais, que usualmente exigem clareza organizacional e competência formalmente estabelecida.

Assim, os efeitos da delegação normativa não se restringem ao plano abstrato, mas produzem impactos práticos e potencialmente lesivos à Administração Pública e aos interesses da coletividade.

13. Mecanismos de controle judicial e extrajudicial: perspectivas de atuação

A constitucionalidade e a legalidade da LC n.º 1.000/2025 podem ser objeto de múltiplos mecanismos de controle, que devem ser considerados na análise do presente tema:

a) Controle judicial: eventual Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), proposta no âmbito estadual ou, conforme o caso, ação concreta (mandado de segurança, ação popular ou ação civil pública), pode impugnar a validade da norma ou dos atos administrativos dela decorrentes.

b) Atuação do Ministério Público: o MP-RO detém legitimidade para instaurar inquéritos civis, expedir recomendações ou ajuizar ações civis públicas visando à proteção do patrimônio público, da moralidade e da legalidade administrativa.

c) Fiscalização pelo Tribunal de Contas: o TCE-RO pode realizar auditorias, determinar correções e aplicar sanções aos gestores que extrapolem suas competências, promovendo alterações estruturais sem base legal adequada.

d) Controle político pelo Legislativo: a Câmara Municipal detém poderes de fiscalização e controle da administração municipal, podendo convocar autoridades, requisitar informações e instaurar Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) para apurar eventuais irregularidades.

O funcionamento efetivo desses mecanismos será determinante para assegurar o respeito aos princípios constitucionais e garantir a integridade institucional do Município.

14. Considerações finais e propostas de encaminhamento

A análise crítica da reestruturação administrativa promovida pela LC n.º 1000/2025 deixa claro que a busca pela eficiência administrativa não pode ser efetivada sem a estrita observância aos princípios constitucionais da legalidade, da separação dos poderes e da reserva legal.

Diante das vulnerabilidades apontadas, recomenda-se:

a) Revisão legislativa: reintrodução, por lei formal, da definição expressa da estrutura organizacional mínima, com especificação das unidades administrativas e dos cargos comissionados.

b) Delimitação normativa da regulamentação infralegal: fixação, em lei, de parâmetros claros para o exercício do poder regulamentar pelo Executivo, restringindo-o aos aspectos secundários e operacionais da organização administrativa.

c) Fortalecimento do diálogo institucional: realização de audiências públicas e consultas técnicas, envolvendo a sociedade civil, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e a Câmara Municipal, a fim de construir uma estrutura administrativa legítima, eficiente e juridicamente segura.

d) Monitoramento da implementação: criação de comitê ou grupo técnico para acompanhar a regulamentação infralegal e garantir que esta seja elaborada com observância aos princípios constitucionais e aos interesses públicos envolvidos.

Somente com essas medidas será possível compatibilizar a modernização administrativa pretendida com a preservação das garantias jurídicas indispensáveis ao funcionamento regular da Administração Pública e ao fortalecimento do Estado Democrático de Direito.

O desfecho da controvérsia, que aguarda pronunciamento dos órgãos de controle externo da Administração Pública, será paradigmático para a delimitação das competências legislativas e regulamentares em seu âmbito, com potencial impacto para inúmeros entes federativos que enfrentam desafios semelhantes.

Referências

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

• Supremo Tribunal Federal – Tema 1010 da Repercussão Geral.

• Lei Complementar Municipal n.º 1000/2025 – Porto Velho.

• Leis Complementares Municipais n.º 882 e 883/2022 – Porto Velho.

• Decreto Municipal n.º 20.837/2025 – Porto Velho.